Становление Конституционного совета Республики Татарстан
Добрый день, уважаемые участники конференции!
Прежде всего хочу обратиться к организаторам этого мероприятия со словами благодарности за приглашение и предоставленную возможность выступить на тему «Становление Конституционного совета Республики Татарстан». Как мне представляется, в настоящее время данная тема является актуальной для обсуждения, а в дальнейшем будет только наращивать интерес к себе среди ученого сообщества и юристов-практиков.
Проведение конференции приурочено к 30-летию Конституции Российской Федерации, которое будет отмечаться 12 декабря.
В этот день в 1993 году был принят основной закон страны, высший нормативный правовой акт, закрепляющий государственное устройство нашей страны.
Он регулирует образование всех органов власти и систему госуправления, а также определяет права и свободы человека и гражданина.
Чтобы Конституция и дальше оставалась реально работающим механизмом, она сама должна быть обеспечена правовой защитой.
В условиях демократического общества обеспечению действенной правовой охраны Конституции и ее высшей юридической силы, как на федеральном, так и на региональном уровнях, в правовой системе способствует конституционный контроль.
В современном мире нашли отражение две основные модели конституционного контроля — судебный контроль, осуществляемый специально созданными судами, и административный контроль, реализуемый специально созданными государственными органами.
В конце прошлого года на основе обновленной Конституции страны существенным изменениям подверглась система российских судов и, как следствие, - система конституционного судебного контроля. В частности, определилась дальнейшая судьба органов конституционной юстиции субъектов Российской Федерации.
Так, статьей 5 Федерального конституционного закона от 8 декабря 2020 г. «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы» было предусмотрено упразднение до 1 января 2023 г. всех существующих на региональном уровне конституционных и уставных судов.
При этом функция конституционного контроля на федеральном уровне осталась у Конституционного Суда Российской Федерации.
В нашей республике ранее эту функцию осуществлял Конституционный суд Республики Татарстан, работа которого напрямую была связана с обеспечением непосредственного применения норм республиканского Основного закона.
Сформированные судом правовые позиции содержали ориентиры для нормотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, что напрямую способствовало реализации норм Конституции Татарстана, поскольку каждое решение Конституционного суда Республики Татарстан основывалось на закрепленных в ней положениях.
Конституционные и уставные суды субъектов функционировали и рассматривали обращения граждан, пусть и не во всех субъектах.
С ликвидацией конституционных судов возник пробел субъектового конституционного надзора.
В рамках общего надзора прокуратуры отсутствует контроль за нормативными актами органов власти субъектов, а также правовыми актами органов местного самоуправления субъекта - на их соответствие конституциям и Уставам субъектов.
В судах общей юрисдикции нет данной категории дел. В рамках Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации есть только дела о противоречии субъектовых правовых актов федеральному законодательству.
Также существует проблема исполняемости принятых нормативных актов в субъектах, так как нет соответствующего контроля.
Вместе с тем федеральный законодатель, упраздняя конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, предусмотрел возможность наделения региональных властей правом на создание конституционных (уставных) советов при законодательных (представительных) органах государственной власти.
Тем самым предопределив возникновение конституционных советов как институтов в системе региональных органов публичной власти. В настоящее время это право реализовано в республиках Адыгея, Башкортостан и Саха (Якутия).
Какова же юридическая природа этих советов и что общего у них с упраздненными конституционными (уставными) судами?
Главное, что их объединяет, это их предназначение – осуществление конституционного контроля, под которым обычно понимается разновидность правоохранительной деятельности, заключающейся в организации в установленной форме проверки содержания и формы правовых документов или действий властных структур, включая органы государственной власти и местного самоуправления, с точки зрения их соответствия нормам региональных Конституций (Уставов).
Как отмечают многие исследователи, конституционный контроль в одних случаях осуществляется государственными органами общей компетенции (например, главами государства, парламентами, судами общей юрисдикции), в других – специализированными структурами.
Конституционный совет – это орган конституционного надзора, действующий в некоторых странах, преимущественно связанный с традициями французской системы права.
Прежде всего хочу обратить ваше внимание, уважаемые коллеги, на внесудебную его природу.
К примеру, решения, принимаемые Конституционными советами, в значительной степени отличаются от традиционных судебных решений, обладающих определенным набором принципов действия (окончательность, неопровержимость, обязательность исполнения и др.), а одним из их ключевых полномочий является предварительный конституционный контроль законопроектов.
Реализация права на создание в субъектах Российской Федерации конституционных (уставных) советов при парламентах субъектов предполагает прежде всего образование органов, выделенных из судебной системы и не относящихся к судам как с точки зрения организации, так и с точки зрения реализуемой концепции.
Кроме того специально в законе указано, что данные органы функционируют при законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации (региональных парламентах), что фактически позволяет назвать их природу парламентской, а не судебной.
При этом важно подчеркнуть, что формат организации конституционных (уставных) советов при региональном парламенте федеральным законодательством не устанавливается, а, следовательно, у субъекта федерации остается достаточно широкая сфера для собственного усмотрения в данном вопросе.
В частности, руководство Республики Татарстан использовало законодательно закрепленную возможность на создание Конституционного совета, опираясь также на часть 1 статьи 37 Федерального закона от 21 декабря 2021 года «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», согласно которой конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации помимо органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться иные государственные органы субъекта Российской Федерации, учреждаться государственные должности субъекта Российской Федерации.
Были внесены соответствующие изменения в Конституцию Татарстана, дополнившие ее статьей 114.1 о возможности образования Конституционного совета Республики Татарстан, а 13 июня 2023 года принят Закон «О Конституционном совете Республики Татарстан», согласно которому Конституционный совет стал постоянно действующим государственным органом Республики Татарстан, осуществляющим свою деятельность в целях укрепления конституционной законности в Республике Татарстан на принципах организационной самостоятельности и функциональной независимости.
Республиканский Закон определяет правовую основу деятельности Конституционного совета Республики Татарстан, статус, полномочия, основы организации и цели деятельности, состав и порядок образования Конституционного совета Республики Татарстан, а также статус членов Конституционного совета.
Так, Конституционный совет состоит из трех членов, включая Председателя, которые назначаются большинством голосов от установленного числа депутатов Государственного Совета Республики Татарстан.
Председатель назначается по предложению Раиса Республики Татарстан.
Члены совета назначаются на должность сроком на пять лет, одно и то же лицо не может проработать в данной должности более двух сроков.
13 июля 2023 года парламентариями избраны члены Конституционного совета Республики Татарстан.
Исчерпывающий перечень полномочий Конституционного совета определен статьей 5 Закона.
К ним относится принятие заключения о конституционности или неконституционности законов Республики Татарстан или их отдельных положений; нормативных правовых актов Главы (Раиса) Республики Татарстан, Кабинета Министров Республики Татарстан, иных органов исполнительной власти Республики Татарстан; нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Татарстан.
Заключения выносятся по запросам Раиса Республики Татарстан, Госсовета, его Президиума и комитетов, депутатов Госсовета, Кабмина, Уполномоченных по правам человека, ребенка, по защите прав предпринимателей в Республике Татарстан и органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Татарстан.
Заключения Конституционного совета должны основываться на материалах, исследованных Конституционным советом.
При вынесении заключения Конституционный совет оценивает буквальный смысл рассматриваемого нормативного правового акта, проекта закона Республики Татарстан, проекта договора Республики Татарстан.
При рассмотрении нормативного правового акта подлежит оценке смысл, придаваемый ему официальным и иным разъяснением или сложившейся правоприменительной практикой.
Конституционный совет выносит заключение только по предмету, указанному в обращении, а при рассмотрении нормативного правового акта - лишь в отношении той его части, конституционность которой подвергается сомнению в обращении.
Конституционный совет при вынесении заключения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
Заключение Конституционного совета, которым нормативные правовые акты Республики Татарстан, органов местного самоуправления либо их отдельные положения признаны несоответствующими Конституции Республики Татарстан, либо из которого вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, подлежит обязательному рассмотрению органом (должностным лицом), издавшим рассматриваемый нормативный правовой акт, не позднее трех месяцев после опубликования заключения Конституционного совета.
В нашей работе, мы надеемся на помощь структур, которые работают непосредственно с населением, и будем заключать с ними соответствующие соглашения. Чтобы при работе с населением и оказанием правовой помощи данными структурами разъяснялись возможности обращения в Конституционный совет нашей республики для решения своих проблем.
Также попрошу еще раз обратить внимание присутствующих на мировой опыт деятельности конституционных советов, показывающий их отличительную особенность по сравнению с судебными органами в работе на опережение и предварительный контроль, что бесспорно является дополнительной гарантией соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина.
С момента создания Конституционного совета Республики Татарстан прошло ровно 100 дней.
Но мы уже успели заявить о себе.
Мы участвовали в международной конференции Азиатской ассоциации уполномоченных по правам человека с информационным выступлением.
Совершили поездку в Башкортостан в г. Уфа для ознакомления с работой Конституционного совета Башкортостана (функционирует с 1 января 2023 года), обменялись мнениями и будем сотрудничать.
Приняли участие в работе II Казанского международного юридического форума, в рамках которого выступили с докладом о начале работы нашего Конституционного совета.
Председателям законодательных органов всех субъектов Российской Федерации разослали письма с информированием о создании в Республике Татарстан Конституционного совета с приложением брошюры Закона Республики Татарстан от 13 июня 2023 года и сведений о членах совета.
Разработали, согласовав с законодательной, исполнительной властью и аппаратом Раиса республики, и утвердили 11 октября Регламент работы Конституционного совета республики, который является нашим основным процедурным документом, и мы можем начать работу.
На сегодняшний день у нас уже имеется первое обращение о рассмотрении одного из нормативных актов на соответствии его Конституции Республики Татарстан, которое имеет перспективу принятия к рассмотрению. Следите за сайтом Конституционного совета, где будет размещаться соответствующая актуальная информация.
Надеюсь, что результаты деятельности Конституционного совета Республики Татарстан, о которых мы, безусловно, будем говорить в дальнейшем, не опровергнут сложившееся мнение о правовой природе и юридической силе его правовых позиций.
Не исключено, что в обозримом будущем и другие субъекты Российской Федерации, принимая во внимание значимость предоставленной им возможности по созданию конституционных (уставных) советов и учитывая прецеденты, сложившиеся в Адыгее, Башкирии, Сахе (Якутии) и Татарстане, воспользуются правом на создание органов конституционного (уставного) контроля в своих регионах, которые, несомненно, станут дополнительным гарантом защиты конституционных прав и свобод граждан.
Благодарю за внимание.